Passation des marchés publics: état en RDC

[Firmin Seke di Makwala]

Chers Collègues,

La RDC a entamé depuis 2001, la modernisation des instruments juridiques en matière de la gestion des finances publiques. En effet, les textes en cours datent de 19669. Il s'agit de l'ordonnance-loi n° 69-054 du 12 décembre 1969 relative aux passations des marchés publics et de l'ordonnance n° 69-279 qui traite des marchés publics des travaux, fourniture, de transport et des prestations. La loi financière, elle-même est aussi veille de 27 ans (loi financière n° 83-003 du 25 février 1983).

Vous conviendrez avec moi que ces lois sont désuètes et inadéquate au contexte de (i) libéralisation de l'économie; (ii) de la décentralisation le nouveau mode de gestion du pouvoir et de l'administration territoriale. C'est ainsi que les experts du Gouvernement Congolais avec l'appui de ses partenaires traditionnels au développement viennent de terminer l'élaboration de l'avant projet de loi portant code des marchés publics en RDC.

Le ministère ayant le budget dans ses attributions doit soumettre cet avant projet au Gouvernement pour en discussion avant l'étape du Parlement pour adoption et au Président de la république pour promulgation. Voilé où nous en sommes sur le plan du processus. Du point de la justification, je l'ai annoncé dans le chapitre précédent: lois antérieurs précitées sont caduques et non adaptées.

Cependant, à mon humble avis ces dispositions bine que très claires dans sa conception et dans sa philosophie ne règle pas la problématique de la corruption. Toutefois, il l'avantage d'instituer des gardes fou et des repères pour contrôler le processus et "prévenir" les tentatives de passation des marché hors normes universellement connues, acceptées et appliquées par les Etats modernes.

La question, quelles sont les mesures d’accompagnement qui puissent garantir (i) la transparence ; la simplification des procédures ; (iii) l’équité et (iv) la promotion des PME/PMI locales aux capacités faibles dans un pays post conflit ? Pour rappel, la RDC vent de sortir de la crise politique et de légitimité, et est dans le processus de régler les conflits multiformes, notamment à l’est. Le pays est engagé dans la voie de plusieurs reformes qui n'ont pas encore aboutit: reforme de l'armée/de la police, des services spéciaux et de l'appareil judiciaire (garantit attirant les investissments), de l'administration publique (socle de la mise en oeuvre de tout développement), reforme des finances publiques (levier de développement), le processus de la décentralisation en balbutiement etc. Par où commencé, comment avec quels outils? Autant des questions qui cherchent réponses.

Chers membres du réseau autant de questionnement et qui peut contribuer à indiquer des pistes des solutions?

Bien à vous.

Firmin Seke
Chargé de Programme
PNUD/RDC
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[Ignace N. Muzinga]

Salut Firmin,

Voici quelques réflexions sur cette question des marchés publics en RD Congo:

1. VIEILLE LOI, MAUVAISE LOI ?

L'équation "vieille loi = Mauvaise loi" n'est pas toujours correcte d'après moi. J'ai l'impression que les gens en abusent.

Les questions qu'il faut se poser:
- quels sont les nouveaux problèmes à résoudre dans la gestion des finances publiques que la loi actuelle (aussi vielle soit-elle) ne peut résoudre ?
- quelles sont les garanties selon lesquelles la "modernisation" de la loi telle que modifiée permettrait-elle la modernisation de la gestion des finances publiques ou la transparence dans la passation des marchés publics?

2. LE RÔLE DE L'EXPERT DE L'ÉTAT CONGOLAIS

Comme il fallait s'y attendre, ces experts seront souvent sans doute à prédominance des "Juristes" ou des "Économistes"... c'est la règles des génies concepteurs de l'État en Afrique. Et après ?

La mise en place du "Nouveau Code des marchés publics" décidé par le Gouvernement en décembre 2008 devra sans doute corriger le problème en y intégrant déjà lors de la phase d'installation, des compétences soucieuses de la GRD pour proposer des mécanisme de suivi et évaluation de l'Agence de gestion et de l'application du Code.

Le vrai travail d'expertise ne peut pas se limiter qu'à l'élaboration, mais doit s'intensifier au niveau de la mise en œuvre et de l'évaluation visant l'apprentissage.

3. PREALABLES ET SOLUTIONS POSSIBLES:

À défaut pour les Experts d'avoir impliqué toutes les parties prenantes dans l'élaboration du projet de loi portant code des marchés publics en RDC, il est possible que certains aspects de la corruption dans la passation de marchés publics ne soient pas contrôlables et contrôlés;
L'évaluation planifiée de l'agence gouvernementale (le Bureau central de coordinateur) chargé de l'application de la la loi cadre. Cette évaluation planifiée devra favoriser l'apprentissage et la mise en place des politiques complémentaires visant le contrôle des résultats et favorisant l'amélioration de la gestion visant les résultats.

4. LA DÉPENDANCE DES RÉSULTATS

Puisqu'il n'est toujours pas clair de démontrer la relation entre la loi et les effets sur la transparence ou la capacité accrue des PME / PMI par exemple, il important que d'autres actions concordantes soient encouragées pour renforcer ces objectifs (la transparence; simplification des processus, l'équité, les capacités des PME/ PMI, etc) par exemple des appuis d'ordre divers aux bénéficiaires et leur sensibilisation à la base; par exemple: les PME et PMI regroupés en secteurs d'activités complémentaires pourraient se partager un même marché, etc.
Le principe de l'unité de l'action gouvernementale en gestion publique voudrait que la question de l'accès des PMI/PME aux marchés publics soit un objectifs (du Ministère du Budget), mais TOTALEMENT intégré dans un PLAN gouvernemental visant les PMI/PME qui bénéficieraient aussi d'autres programmes du gouvernement, par exemple un programme d'accès aux fonds publics (prêts pour achats d'équipements, par exemple … ).

Tant que l'unité de l'action gouvernementale ne sera pas atteint, il sera difficile d'atteindre un impact plus important au bénéfice des PME/ PMI

5. LEADERSHIP GOUVERNEMENTALE RDC ET PNUDien

Il appartient donc:
- au Gouvernement, de disposer des objectifs ciblés INTERMINISTÉRIELS visant chacun de ses secteurs (par exemple les PME/PMI), au nom du principe de l'unité gouvernementale pour en accroître l'impact; un gouvernement averti et plus réceptif est un facteur de changement; à défaut, il faudra attendre plusieurs années, parfois des dizaines ... La RDC est SUPER EN RETARD par rapport à d'autres pays africains dans l'implémentation de la Culture de la GRD dans la gestion de la chose publique;
-aux PME / PMI de s'organiser par secteurs d'activités complémentaires pour SE PARTAGER le marché tout en étant compétitives;
-aux ORGANISMES de coopération, d'appuyer ces deux partenaires ci-dessus (Gouvernement RD Congo et PME/PMI).

Aussi facile que cela apparaisse, la question de l'Unité de l'action d'aide au développent- pays par secteur d'activité (santé, PME/PMI, Éducation, etc...) reste une utopie. Cependant, comme pour le rôle de l'unité de l'action gouvernementale dans l'accroissement de l'impact par secteur, l'Unité de l'action de l'aide au développement-pays par secteur aurait aussi facilité l'accroissement d'impact par secteur.

6. PÉRIODE DE CONFLITS ET POST-CONFLIT

Le "post conflit", "processus de décentralisation", etc sont sans doute des situations particulières, mais ne sont que des situations particulières qu'il est aussi nécessaire de gérer. L'État congolais et la Communauté internationales sont-ils vraiment disposés ? Les

7. PAR OU COMMENCER ?

- Il me semble ici qu'il s'agit moins d'un problème d'OUTILS que celui de CULTURE. La loi ou le "Nouveau Code" est un outil important; mais combien, même dans le gouvernement en ont la culture ? et ceux qui ont cette culture, à quel niveau de gouvernance se trouvent-il pour en garantir la mise en œuvre ?
- La solution idéale précise n'existe pas, elle est dans l'implémentation d'une culture de GRD à tous les niveaux de l'administration gouvernementale, et de la mise en place d'une Administration publique fonctionnelle, éduquée, formée, capable de garantir la mise en œuvre des visions du gouvernement DE MANIÈRE PROFESSIONNELLE.
- Quelles sont les mesures d'accompagnement ?: Les mesures d'accompagnements ne peuvent à mon avis malheureusement pas être décidées toutes à l'avance; les mesures d'encadrement les mieux réussies à considérer devraient être produites de l'évaluation progressive et récurrente de la mise en œuvre du programme «Code des marchés publics». Elles doivent viser l'apprentissage !

Ignace N. Muzinga
MAP, Évaluation de programmes
Ottawa, Canada

[Ali Doungou Boubacar]

Bonjour Firmin, j'ai vu ce qui se passe un peu en RD Congo dans un contexte particulier, je vais apporter ma modeste contribution en partageant un peu l'expérience du Niger où le contexte est tout à fait différent. Je commencerais par dire que le Niger possède l'un des meilleurs code de passassion de marchés publics dans la sous région suite à des réformes effectuées avec l'appui de la Banque Mondiale et de certains partenaires techniques et financiers. Cela dit, au terme de cette réforme, il a été mis en place au Cabinet du Premier Ministre, ce qu'on appelle une "Autorité de Régulation des Marchés Publics" ARMP qui a à sa tête un haut fonctionnaire (Secrétaire Exécutif) nommés par decret et appuyé dans sa mission par un groupe d'experts juristes, financiers fiscalistes. La tâche principale de cette institution est de vérifier la régularité de tous les marchés publics attribués conformément au code de passassion des marchés. C'est donc après avis de cette instance que les marchés signés peuvent être approuvés par le ministre de l'économie et des finances pour exécution. Cela est valable pour tout marché dont le montant est égale ou suppérieur à 10 millions de FCFA soit environ 15.245 euros. En effet tout marché concerné par cette mesure doit faire l'objet au préalable d'une large diffusion à travser les médias selon des délaiqs bien précis afin d'en assurer la transparence et favoriser l'équité dans le droit à la concurence des différents soumissionnaire. Bien entendu au préalable une commission d'attribution des marché est mise en place où les différents acteurs siègent et ses travaux sont toujours sanctionnés par un procès verbal.Pour revenir à l'organe de régulation ARMP, il est sert aussi de cadre d'arbitrage pour les soumissionnaires qui estiment avoir etre laisés et peuvent accéder après demande aux différents dossiers soumis auprès de cette commission qui dispose toujour de copies. Voilà très brièvement comment les choses se passent au Niger.

[Ignace N. Muzinga]

Bonjour Monsieur Ali Doungou Boubacar,

J'aimerais bien avoir une copie du Code du Niger si possible.

RETOUR SUR LA NÉCESSITÉ D'UN CADRE D'ÉVALUATION
Aussi, j'ai souligné dans mon intervention précédente la nécessité impérative d'un cadre permanent d'évaluation régulière des processus mis en œuvre par le Code. La RDC et certains pays africains à l'exemple du Niger ont presque toujours disposé de "meilleures" lois, mais sans un suivi quelconque de la mise en œuvre pratique. Aussitôt que les experts avaient produit leur "Code" ou "loi", ou leur "Organe", tel que l'organe de régulation "ARMP" dont vous parlez, la suite devient souvent difficile à éviter réellement la corruption:
- aucune formation adéquate visant l'appropriation de la GRD n'est donnée aux gestionnaires nommés de l'organe de gestion ou de régulation;
- aucun cadre d'évaluation n'est élaboré et mis en œuvre pour garantir la pérennité de l'amélioration du "programme Code & ARMP" et ainsi la mise en œuvre du pilier 5 de la GRD: Utiliser [en permanence] l’information sur les résultats pour l’apprentissage et la prise de décisions.

J'aimerais savoir ce qu'il en est du Niger (ou même dans d'autres pays) en ce qui concerne les deux préoccupations que je viens de mentionner ci-haut (Formation des cadre à la GRD et Mise en œuvre d'un Cadre d'évaluation du programme)?

LE RISQUE ZÉRO N'EXISTE PAS, À LA LUMIÈRE DE L'ACTUALITÉ RÉCENTE EN FRANCE ET AU CANADA
Pour la petite histoire de la vraie vie de passation des marchés publics, voici quelques liens d'actualité:

1- Les différentes affaires de l'ancien président Jacques Chirac
http://www.google.com/hostednews/canadianpress/article/ALeqM5g3Cdvc...

2- Enquête publique sur la construction
http://www.radio-canada.ca/nouvelles/societe/2009/10/30/001-FTQ-enq...

Merci.

Ignace N. Muzinga


Ali Doungou Boubacar a dit :

Bonjour Firmin, j'ai vu ce qui se passe un peu en RD Congo dans un contexte particulier, je vais apporter ma modeste contribution en partageant un peu l'expérience du Niger où le contexte est tout à fait différent. Je commencerais par dire que le Niger possède l'un des meilleurs code de passassion de marchés publics dans la sous région suite à des réformes effectuées avec l'appui de la Banque Mondiale et de certains partenaires techniques et financiers. Cela dit, au terme de cette réforme, il a été mis en place au Cabinet du Premier Ministre, ce qu'on appelle une "Autorité de Régulation des Marchés Publics" ARMP qui a à sa tête un haut fonctionnaire (Secrétaire Exécutif) nommés par decret et appuyé dans sa mission par un groupe d'experts juristes, financiers fiscalistes. La tâche principale de cette institution est de vérifier la régularité de tous les marchés publics attribués conformément au code de passassion des marchés. C'est donc après avis de cette instance que les marchés signés peuvent être approuvés par le ministre de l'économie et des finances pour exécution. Cela est valable pour tout marché dont le montant est égale ou suppérieur à 10 millions de FCFA soit environ 15.245 euros. En effet tout marché concerné par cette mesure doit faire l'objet au préalable d'une large diffusion à travser les médias selon des délaiqs bien précis afin d'en assurer la transparence et favoriser l'équité dans le droit à la concurence des différents soumissionnaire. Bien entendu au préalable une commission d'attribution des marché est mise en place où les différents acteurs siègent et ses travaux sont toujours sanctionnés par un procès verbal.Pour revenir à l'organe de régulation ARMP, il est sert aussi de cadre d'arbitrage pour les soumissionnaires qui estiment avoir etre laisés et peuvent accéder après demande aux différents dossiers soumis auprès de cette commission qui dispose toujour de copies. Voilà très brièvement comment les choses se passent au Niger.

[Charlie Martial NGOUNOU]

Bonjour

Je me permets d’intervenir sur ce sujet tant il est sensible pour le développement de nos pays. Comme l’affirme Ignace, effectivement nous ne manquons pas de bonnes lois ou de bons codes. Et on peut affirmer sans risque de se tromper que les différents organes créés dans nos pays pour garantir une efficacité dans la gestion des marchés publics n’ont fondamentalement pas produit les différents effets escomptés. D’où la nécessité d’un véritable cadre d’évaluation.

Et comme l’enjeu c’est effectivement la lutte contre la corruption qui gangrène profondément la morale publique la plus élémentaire, il demeure constant que si les impératifs de la GRD ne sont pas mis en œuvre dans un véritable souci d’accroître la redévabilité des acteurs qui ont en charge la gestion de nos états, la corruption continuera à se retourner et à « ronfler » dans ses draps dans le lit que constituent nos états déliquescents économiquement.

En ce qui concerne donc les préoccupations que soulève Ignace, le gouvernement camerounais semble depuis bientôt quelques mois extrêmement conscient de la nécessité de recadrer le débat et d’apporter les changements à travers un redimensionnement des cadres publics au regard de la nécessité de produire des résultats. Je voudrais pour confirmer ce point rappeler que lors de l’exposé des motifs pour la préparation de la loi des finances 2010, le premier ministre du Cameroun a, au cours de cette semaine évoqué des signaux importants. Je le cite « …La modernisation de notre fonction publique se poursuivra en 2010 à travers la refonte du système d’évaluation des agents publics par l’introduction des normes de rendement et l’opérationnalisation du projet d’automatisation des avancements, qui va fluidifier le déroulement des carrières….»

J’évoque cette actualité camerounaise pour reconnaître avec Ignace que si les systèmes d’évaluation des acteurs en charge de la dépense publique (sous réserve des formations adéquates pour les imprégner des principes de la GRD) étaient clairement spécifiés, diffusés et axés sur les fondamentaux de la GRD, la lutte contre la corruption aurait certainement connu une histoire différente...dans nos diverses nations.

Charlie Martial NGOUNOU
[e-mail]

[PHILIPPE NGWALA MALEMBA]

Je soutiens les affirmations de Firmin Seke au sujet de la RDC. Les dispositions à prendre c'est de mettre en place un mécanisme qui assure une implication effective de la Société Civile dans l'application du Code National de passations des marchés publics. Il s'agit d'un Mécanisme Indépendant d'Inspection qui permettra à ce que chacun puisse dénoncer toute violation de procédure et trouver gain de cause. Ce n'est pas facile mais un départ est nécessaire. En RDC, les adjudications font déjà objet de publications. C'est de bons signes à encourager. L'autre aspect à voir c'est la coordination des bailleurs de fonds. Chacun d'entre a des règles et procédures propres. Dans un contexte d'émergence d'un Code National des Passations de Marchés, la question de coordination, d'harmonisation et d'alignement devra se poser. Quel sera l'action des bailleurs à ce sujet et à quelle vitesse? Le débat demeure, il est long et riche en enseignement.

Philippe NGWALA MALEMBA
Expert en Développement Social
Banque Africaine de Développement
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[Firmin Seke di Makwala]

Chers Collègues,

J'ai noté avec beaucoup de satisfaction vos précieuses contributions. Elles ne peuvent être synthétisées en quelques mots au risque d'éluder voire occulter l'essentiel du message et surtout de la pertinence de les appliquer dans le contexte de la RDC.

Toutefois, puis-je retenir ce qui suit (i) vielle ne signifie pas mauvaise; (ii)/(iii)/(iv) l'absence d'une politique claire que dis-je de mécanisme de suivi qui s'appuie sur une culture des résultats ancré dans une vision PLANIFIEE; (v) leadership, compétitivité, développement sectoriel, planification unifiée, rôle des partenaires, retard etc.; (vi) Quid de la stratégie de gestion de la situation particulière; (vii) la GDR est-ce une panacée? Mais la culture des résultats serait un exutoire. Une autre intervention nous plonge dans l'expérience du Niger qu'il faille capitaliser. Le troisième signal fort revient sur la nécessité d'un cadre d'évaluation. Au quatrième abord, il insiste sur (i) le cadre axé sur les résultats (rendements) et sur la cadence des reformes, cas du Cameroun. Et enfin le dernier concis et net, il acquiesce en articulant sur la nécessité d’une coordination des partenaires.

Que dire de plus, à ce stade ? Peut-être relayer une information parue dans la presse locale le mois passé : le marché gré à gré resurgit en RDC. En effet, hors les marchés financés par les grandes institutions comme la Banque Mondiale, le pays a repris les exceptions érigées en règles dans la conclusion et des négociations des grands marchés par le raccourci. Ainsi, sont-elles contournées toutes les étapes requises fussent-elles longues.


Puissions-nous nous arrêter là. Merci infiniment à tous. Vos contributions sont versées dans les annales du groupe pour une meilleure pratique de passation des marchés en RDC.

Firmin Seke
Chargé de Programme
PNUD/RDC